Les États-Unis, fossoyeurs du multilatéralisme commercial?

L’augmentation américaine des tarifs douaniers sur l’acier (25%) et l’aluminium (10%) est des plus préoccupantes, car elle s’inscrit dans le cadre d’une politique de défiance à l’égard du multilatéralisme et annonce des lendemains incertains. Elle est en effet grosse de dangers, d’une part, pour les relations commerciales internationales, avec la perspective d’une escalade voire d’une guerre commerciale, et, d’autre part, pour l’Organisation mondiale du commerce (OMC) elle-même, déjà mal en point et qui risque d’être davantage affaiblie.

Une justification peu convaincante

Le relèvement des droits de douane est justifié au nom de la sécurité nationale (Section 232 du Trade Expansion Act de 1962). Motif en réalité surprenant car bien des indices (problème ancien, déclarations américaines, exemptions « payantes », victimes alliées, etc.) tendent à prouver que le problème en cause est fondamentalement économique (un marché international en surcapacité et une industrie américaine peu compétitive). Dès lors l’on peut s’interroger sur le point de savoir si l’on n’est pas en présence d’une mesure de sauvegarde, que le droit de l’OMC autorise et qui permet habituellement de renforcer les barrières tarifaires en cas de désorganisation du marché intérieur.

Pourquoi alors ne pas avoir opté pour ce choix ? Tout simplement parce que plusieurs conditions objectives doivent alors être remplies, lesquelles conditions sont en outre susceptibles d’un contrôle strict par le juge de l’OMC. Les États-Unis en savent quelque chose, eux qui ont perdu plusieurs dossiers de ce type, y compris celui portant sur l’acier lorsqu’au début des années 2000, le président Bush junior avait adopté de telles mesures, dans la perspective des élections à mi-mandat, aussitôt dénoncées par beaucoup d’États et finalement condamnées par l’OMC. Et on peut penser que l’actuel représentant américain au Commerce, Robert Lighthizer, s’en souvient fort bien en sa qualité d’ancien avocat de l’industrie sidérurgique américaine.

Que faire alors?

La réaction des partenaires des États-Unis n’est pas pour autant aussi aisée que l’on pourrait le penser. Car riposter en augmentant les tarifs douaniers de produits américains intelligemment choisis en fonction de leur impact politique et économique, comme le fait savoir l’UE notamment, risque également de soulever des questions du point de vue juridique, alors même que l’Union entend rester fidèle aux règles applicables et au multilatéralisme. En effet, de deux choses l’une.

Ou bien la mesure est contestée telle qu’elle est présentée par les États-Unis, c’est-à-dire comme reposant sur un motif de sécurité nationale, et l’UE ne peut se faire justice à elle-même : elle doit saisir l’OMC d’un recours en contestation de son bien-fondé. Or, dans cette hypothèse, les délais habituels de procédure sont tels que la décision ne pourra être attendue avant un minimum d’un an et demi. En cas d’issue favorable aux vues européennes, un délai peut être sollicité par les États-Unis pour la mise en œuvre, à quoi pourrait s’ajouter un désaccord sur la fidélité de cette même mise en œuvre à la décision de l’OMC. Qui plus est, aucune réparation du préjudice subi (pertes de part de marché) n’est possible dans ce cadre contentieux, la meilleure issue que peut espérer l’UE étant le retrait de la décision américaine avec effet pour l’avenir seulement. Comme on le voit, l’absence de véritable procédure contentieuse d’urgence à l’OMC pèse ici cruellement. Sur le fond, l’exception concernant la sécurité dont peuvent se prévaloir les États dans le cadre de l’OMC (article XXI du GATT) a toujours fait l’objet d’une approche prudente des organes de jugement en ce que ceux-ci ont tendance à reconnaître une large marge d’appréciation à l’État qui y recourt. L’article XXI du GATT de 1994 explique en partie au moins cette prudence : il prévoit en effet qu’un membre de l’OMC pourra prendre « toutes mesures qu’(il) estimera nécessaires aux besoins essentiels de sa sécurité ». Ainsi, pour citer un exemple extrême, la Suède a, entre 1975 et 1977, contingenté l’importation de certaines chaussures au nom de sa sécurité. Ce pays a expliqué, mais il est vrai sans convaincre ses pairs, que sa politique de sécurité passait par le maintien d’une capacité minimale de production locale. De leur côté, les États-Unis ont à plusieurs reprises défendu l’idée qu’en tant que pays souverain, ils sont les seuls, à l’exclusion notamment de tout juge international, à pouvoir apprécier les besoins de leur propre sécurité.

Ou bien, réagir sur un autre terrain en considérant que cette modification tarifaire constitue en réalité une mesure de sauvegarde ou une « simple » modification de droits de douane : dans les deux cas une compensation devrait être due, sous certaines conditions, aux pays lésés par l’État qui y procède. Et à défaut de compensation, les pays atteints pourraient alors suspendre leurs propres droits de douane et ainsi restreindre les exportations américaines. Les États-Unis ne manqueront peut-être pas de mettre en doute cette argumentation devant le juge de l’OMC. L’avantage est qu’ici la réaction européenne pourrait être plus rapide, mais ne risque-t-elle pas d’être désavouée au terme d’une éventuelle procédure contentieuse ?

Ajoutons qu’il n’est pas exclu que l’UE recoure elle-même au mécanisme des sauvegardes à l’encontre d’exportations d’acier ou d’aluminium détournées du marché américain en raison du relèvement des droits de douane et en quête d’un marché d’accueil. Ce serait là un effet collatéral des mesures américaines sous la forme de nouvelles difficultés. On voit ainsi que la démarche du président Trump n’est pas dénuée d’arrière-pensées, en ce sens que la Chine, gros exportateur s’il en est, se trouverait alors dans le viseur européen.

À supposer donc que l’UE choisisse la voie de la contestation devant l’OMC, elle risque donc de ne pouvoir appliquer ses mesures restrictives qu’à l’issue de la procédure et moyennant l’autorisation de cette organisation. C’est ainsi, par exemple, que les mesures de sauvegarde sur l’acier prises par le président Bush au tout début 2002 ont certes été condamnées par l’OMC mais n’ont été démantelées qu’en décembre 2003. Et encore faut-il préciser que dans cette dernière affaire, les États-Unis avaient spontanément et rapidement exécuté la décision les condamnant, et que depuis lors la juridiction de l’OMC rencontre des difficultés croissantes tout particulièrement du fait de l’attitude des… États-Unis.

En effet, depuis quelques mois, ce pays bloque, sous des motifs divers, la réélection ou l’élection de (nouveaux) juges à l’Organe d’appel de l’OMC. Et la situation ne semble pas connaître d’issue à court terme, tant et si bien que l’on redoute un ralentissement voire un blocage total du mécanisme. En effet, cet Organe d’appel comporte sept membres et trois sièges sont actuellement vacants ; un quatrième devrait l’être dès septembre 2018. Si le scénario actuel se poursuit, l’Organe d’appel sera exposé à un risque réel de blocage sans parler de la surcharge de travail et de l’allongement inéluctable des délais de jugement conçus pour être particulièrement brefs (deux à trois mois). En effet, trois membres au moins doivent siéger pour chaque affaire et imaginons que, pour une raison ou une autre, l’un d’eux ne le puisse pas…

C’est dire que même si la contestation de l’UE, ou d’un autre membre de l’OMC d’ailleurs, est couronnée de succès, l’avenir s’avère incertain pour l’OMC qui en plus de souffrir, d’une part, de l’insuccès persistant des négociations visant à faire évoluer ses règles (le fameux cycle de Doha lancé en 2001 et toujours infructueux) et, d’autre part, de la concurrence rude que lui livrent les accords commerciaux régionaux, pourrait perdre sa valeur ajoutée la plus précieuse, à savoir son mécanisme de règlement des différends commerciaux. Le risque, on le voit, est réel que l’attitude américaine finisse par rendre impraticable le fonctionnement de ce mécanisme. Il ne fait non plus exclure l’hypothèse que mécontents d’une décision les désavouant, les États-Unis décident de quitter cette organisation, déjà objet de critiques acerbes de la part du président Trump, ou d’en bloquer durablement le fonctionnement, les moyens pour ce faire n’étant pas rares à commencer par la règle du consensus. Ils ont déjà fortement contribué à l’échec de la dernière Conférence ministérielle de l’OMC (Buenos-Aires, décembre 2017).

Un règlement diplomatique serait dans ces conditions avantageux pour l’ensemble des parties. Rappelons-nous que depuis bien longtemps l’acier fait parler de lui de par les tensions que sa commercialisation a fréquemment provoquées, et nombreuses sont les enceintes internationales à en traiter (OCDE, G7, G20…). Avant la création de l’OMC, il avait même fait l’objet d’accords d’autolimitation des exportations entre les pays intéressés. Mais cette solution est aujourd’hui interdite par le droit de l’OMC. Faut-il la ressusciter au nom de la nécessité et moyennant une dérogation de l’OMC ? À la supposer possible (la Chine devrait impérativement être impliquée), cette solution constituerait un paradoxal retour en arrière et une pente bien dangereuse pour l’avenir du système commercial multilatéral. Finalement, la solution ne consisterait-elle pas à renégocier les taux de douane applicables suivant la règle du donnant-donnant, mais à condition que toutes les parties concernées y trouvent leur compte et ne cherchent pas à recevoir sans rien donner en échange ?