« Politique économique », 4^ème édition

Extraits: Comment la stabilité financière est arrivée au cœur de la politique économique européenne.

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Stabilité financière

Une conséquence importante de la Grande crise financière a été de faire de la stabilité financière une dimension majeure de la politique économique. Alors que celle-ci relevait préalablement de régulateurs sectoriels, et que ministres ou gouverneurs des banques centrales s’en préoccupaient à peine, elle est devenue l’un des principaux objectifs stratégiques de la politique économique parallèlement à la croissance, à l’emploi, à la stabilité des prix ou à l’équité. Cela se comprend : comme l’a rappelé la partie 1, les crises financières peuvent avoir des conséquences dramatiques pour l’économie et pour les finances publiques. Toutes les grandes banques centrales publient aujourd’hui des rapports annuels sur la stabilité financière, et divers organismes ont été créés ou mis à niveau dans ce but. Alors qu’avant la crise, les discussions de politique économique internationale avaient tendance à être exprimées en termes déterministes, beaucoup plus d’attention est aujourd’hui consacrée aux risques, en particulier ceux qui proviennent de la sphère financière. Au sommet de Pittsburgh en 2009, les chefs d’État et de gouvernement du G20 ont lancé un vaste programme de réformes réglementaires, dont découlent les principales réformes détaillées dans le reste de ce chapitre. Ce programme a été mis en œuvre par le Conseil de stabilité financière qui associe banques centrales, régulateurs et ministères des Finances des grands pays développés et émergents.

“La “stabilité financière” ne constitue toutefois pas (en tout cas, pas encore) un domaine autonome de la politique économique”

La “stabilité financière” ne constitue toutefois pas (en tout cas, pas encore) un domaine autonome de la politique économique. L’analyse fait apparaître diverses complémentarités ou, au contraire, divers arbitrages avec d’autres domaines tels que la politique monétaire ou la politique de concurrence. Les politiques de stabilité financière sont de deux sortes. Les politiques microprudentielles visent à assurer la stabilité et la sécurité des institutions et des marchés pris individuellement (par exemple la régulation des banques, des assurances et du marché des valeurs mobilières). Elles reposent d’une part sur des normes visant à assurer la résilience et la transparence des institutions prises une à une, d’autre part sur le suivi de leurs comportements. Les politiques macroprudentielles visent à assurer la stabilité et l’efficacité du système financier dans son ensemble tout au long du cycle d’activité et de crédit. Au sens large, ces politiques mettent en jeu une série de leviers transversaux allant de la politique monétaire aux normes de crédit et éventuellement même à la politique budgétaire et fiscale, et nécessitent une bonne coordination entre différentes entités publiques. Dans un sens plus étroit, elles reposent sur une boîte à outils d’instruments spécifiques, applicables principalement aux banques et actionnés par une autorité macroprudentielle qui est souvent, mais pas toujours, la banque centrale. Dans ce qui suit, nous examinons ces deux dimensions tour à tour, avec une attention particulière aux défis réglementaires posés à la zone euro.

Réglementation et surveillance bancaires

Les banques sont soumises à une réglementation spécifique ainsi qu’à un contrôle prudentiel appelé supervision ou surveillance bancaire 41. Les grandes banques sont contrôlées en temps réel par des équipes chargées de vérifier que les règles sont appliquées et d’évaluer si les risques sont correctement mesurés et gérés.

Les autorités publiques en charge de cette surveillance sont généralement (mais pas toujours) indépendantes et sont souvent (mais pas toujours) intégrées à la banque centrale. Aux États-Unis, la surveillance des banques est répartie entre trois autorités : la Réserve fédérale, la Federal Deposit Insurance Corporation ou FDIC et le Bureau du contrôleur de la monnaie. Au Royaume-Uni, elle est opérée par la Prudential Regulation Authority qui fait partie de la Banque d’Angleterre (avant la crise, elle relevait d’une entité autonome qui surveillait également les marchés financiers, la Financial Services Authority). Dans la zone euro, elle relève depuis 2013 de la Banque centrale européenne pour les plus grandes banques et d’autorités nationales pour les plus petites (en France, l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution ou ACPR). Au Japon comme en Allemagne, la surveillance bancaire est exercée par des autorités distinctes de la banque centrale (Japanese Financial Services Authority et Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht ou BaFin), placées sous l’autorité du gouvernement et qui sont également en charge de la surveillance des marchés. Les mérites respectifs des deux modèles (surveillance intégrée à la banque centrale ou séparée) font l’objet de débats.

“Les autorités publiques en charge de cette surveillance sont généralement (mais pas toujours) indépendantes et sont souvent (mais pas toujours) intégrées à la banque centrale”

La réglementation bancaire est décidée par les gouvernements et les parlements nationaux, mais elle découle d’un ensemble de règles mondiales dont sont convenus les régulateurs rassemblés au sein du Comité de Bâle sur le contrôle bancaire, un comité de la Banque des règlements internationaux. Depuis la Grande crise financière, le Comité de Bâle s’est ouvert aux grandes économies émergentes.

Principes

La réglementation bancaire porte en priorité sur le capital des institutions bancaires et sur leur liquidité, qui ont été considérablement renforcés après la Grande crise financière. Ils ont été complétés par des mesures spécifiques qui visent à éviter que les plus grandes banques ne soient “trop grandes pour faire faillite” (“too big to fail”). Il s’agissait de remédier à l’aléa moral créé par l’éventualité d’un renflouement public, c’est-à-dire d’une privatisation des profits et d’une socialisation des pertes.

À la grande frustration des économistes, l’affectation des instruments aux objectifs est moins claire en matière de réglementation bancaire que ce que Jan Tinbergen aurait probablement conseillé : les ratios de capital obligatoire poursuivent plusieurs objectifs et ils interagissent avec la réglementation de la liquidité. Par exemple, les coussins de liquidité (c’est-à-dire l’obligation faite aux banques de détenir des montants suffisants d’actifs sans risque, voir ci-dessous), présentent le bénéfice auxiliaire de réduire le risque de crédit pesant sur les banques, tandis qu’à l’inverse, des coussins de capital élevés protègent leur liquidité en rassurant les déposants sur leur solvabilité. L’utilisation d’instruments multiples peut toutefois se justifier par la multiplicité des sources de risque pour les banques et par l’incertitude sur l’efficacité de chaque instrument (Haldane, 2017). L’encadré 6.11 donne un aperçu des ratios de capital et de liquidité et discute plus en détail leurs raisons d’être.

“À la grande frustration des économistes, l’affectation des instruments aux objectifs est moins claire en matière de réglementation bancaire que ce que Jan Tinbergen aurait probablement conseillé”

Comme on l’a vu précédemment, la liquidité n’est pas exclusivement fournie par les banques, mais aussi par des acteurs de marché comme les fonds du marché monétaire ou les investisseurs qui prêtent des titres qui peuvent être mis en pension. Le risque de liquidité en dehors des banques crée également des externalités et appelle une réglementation et/ou une intervention publique. Nous y viendrons dans la partie consacrée à la réglementation du marché des capitaux.

Réglementation et surveillance bancaire dans la zone euro

Comme on l’a vu plus haut dans ce chapitre et au chapitre 5, la crise de la zone euro a été amplifiée par le lien étroit, ou boucle fatale, entre le crédit souverain et le crédit bancaire, en particulier dans de petites économies comme l’Irlande et Chypre dotées de systèmes bancaires hypertrophiés par rapport à l’économie nationale. La décision politique annoncée en juillet 2012 de lancer une union bancaire, initialement entre les 19 États membres de la zone euro, visait à briser cette boucle fatale et à atténuer l’impact des crises futures.

Mettre fin à la “boucle fatale” entre banques et États : l’union bancaire

La corrélation entre les coûts d’assurance contre l’insolvabilité des banques et des États est significativement plus élevée dans la zone euro que dans le reste du monde. Cette corrélation est due aux dettes et créances croisées entre banques et États, et au fait que la banque centrale n’agit pas comme prêteur en dernier ressort à l’égard de ces derniers : d’une part, une grande partie des avoirs des banques est constituée d’obligations souveraines du même pays, qui sont considérées comme sans risque par la réglementation européenne ; d’autre part, jusqu’à la mise en place des règles de recapitalisation interne, il était tenu pour acquis que les banques seraient renflouées en cas de difficulté par leur État d’origine, ce qui créait pour celui-ci un engagement implicite (hors-bilan). Un ensemble de décisions ont été prises en juillet 2012 pour briser la “boucle fatale” :

Un mécanisme de surveillance unique ou MSU, hébergé par la BCE à Francfort, supervise directement les 130 plus grandes banques de la zone euro, harmonise les définitions et les pratiques de supervision pour toutes les banques et supprime progressivement les différences entre pays dans la mise en œuvre de la loi européenne. Le MSU est régi par un Conseil de supervision de 25 membres, dont une présidente, une vice-présidente, 4 membres nommés par la BCE et les 19 chefs des autorités nationales de supervision (Schoenmaker et Véron, 2016).

Un mécanisme de résolution unique ou MRU approuve les plans de redressement des banques et, si nécessaire, organise leur résolution. Le MRU est régi par un Conseil de résolution unique hébergé par la Commission européenne à Bruxelles. Un Fonds de résolution unique doté de 55 milliards d’euros est mis en place entre 2016 et 2023 sur la base de contributions des banques, mutualisées progressivement par les États membres.

Un ensemble de règles ont été inscrites dans la directive sur le redressement et la résolution des banques (en anglais, BRRD) pour organiser la résolution des banques et sécuriser leur capacité d’absorption des pertes. La garantie des dépôts a été testée dans plusieurs pays (Espagne, Slovénie, Italie et, surtout, Chypre) et la procédure de résolution européenne a été utilisée pour la première fois en juin 2017 pour une banque espagnole, Banco Popular (voir Philippon et Salord, 2017) ;

Dans le domaine macroprudentiel, compétence a été donnée à la BCE de compléter si nécessaire les décisions prises par les autorités nationales.

Trois mesures importantes ont cependant été reportées à une date indéfinie :

La création d’un système européen de garantie des dépôts afin que le coût de cette garantie (obligatoire jusqu’à 100 000 euros par compte bancaire) ne soit pas entièrement supporté par chaque gouvernement, mais mutualisé ;

La possibilité pour le mécanisme européen de stabilité de procéder à une recapitalisation directe de banques (sans passer par le canal d’un prêt à l’État national, comme ce fut le cas pour l’Espagne en 2012) ;

“La création d’un système européen de garantie des dépôts
La possibilité pour le mécanisme européen de stabilité de procéder à une recapitalisation directe de banques
Des incitations pour que les banques réduisent leur exposition au risque souverain”

Des incitations pour que les banques réduisent leur exposition au risque souverain, soit sous la forme de limites quantitatives, soit sous la forme d’exigences de capital non nulles (contrairement à la situation actuelle) sur les expositions souveraines non diversifiées.

Ainsi, la “boucle fatale” n’a pas été vraiment rompue. Le risque bancaire et risque souverain demeurent corrélés.

Publié le 23/01/2018